1. Вводная часть и структура обобщения
В соответствии с планом работы Третьего арбитражного апелляционного суда на второе полугодие 2013 года подготовлено обобщение судебной практики рассмотрения споров об оспаривании ненормативных правовых актов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства.
Предметом изучения настоящего обобщения являются постановления, вынесенные Третьим арбитражным апелляционным судом за период с 01 января 2012 года по 30 июня 2013 года. Обобщение подготовлено с учетом проверки законности постановлений Третьего арбитражного апелляционного суда вышестоящими судебными инстанциями.
Цель настоящего обобщения – обеспечение формирования единообразной судебной практики по правовой оценке отдельных обстоятельств, указываемых уполномоченными органами в качестве оснований к отказу в выборе земельного участка, выявление спорных вопросов, представляющих трудности в их решении, по которым отсутствует официальная позиция Президиума и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, подготовка разъяснений по таким вопросам.
По структуре обобщение включает в себя следующие разделы:
• раздел 1 «Вводная часть и структура обобщения»
• раздел 2 «Основные статистические данные и общие положения»
• раздел 3 «Нарушение порядка предоставления земельного участка для строительства»
• раздел 4 «Отказ в продлении срока предоставления земельного участка»
• раздел 5 «Восстановление нарушенных прав и законных интересов заявителя, нарушенных незаконным отказом в предоставлении земельного участка для строительства»
2. Основные статистические данные и общие положения
2.1. Рассмотрение дел по спорам об оспаривании ненормативных правовых актов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, отнесено к специализации всех судьей коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.
В анализируемом периоде Третьим арбитражным апелляционным судом рассмотрено 128 дел об оспаривании ненормативных правовых актов, связанных с законодательством о земле, из них 24 дела или 18,7%, - споры о выборе и принятии решения о предоставлении земельных участков для строительства.
При повторном рассмотрении дел Третьим арбитражным апелляционным судом оставлены без изменения решения судов первой инстанции по 15 делам (62,5 %), по 9 делам (37,5 %) решения судов первой инстанции отменены и приняты новые судебные акты.
Причинами отмены судебных актов судов первой инстанции являются:
- неправильное применение норм материального права (4 дела – №№ А33-20275/2012, А33-10826/2012, А33-15823/2011, А33-13174/2012);
- нарушение норм процессуального права (2 дела – №№ А33-6132/2012, А33-12837/2012);
- неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела (3 дела – № А33-12841/2012, А33-11892/2012, А33-13434/2012).
В Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа обжаловано 13 из анализируемых 24 судебных актов Третьего арбитражного апелляционного суда, что составило 54,2 %. Все обжалуемые судебные акты Третьего арбитражного апелляционного суда оставлены без изменения.
По 1 делу (№ А33-12841/2012) Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации отказано в передаче дела для пересмотра в порядке надзора судебных актов судов апелляционной и кассационной инстанций.
2.2. В соответствии с пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:
1) выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта;
2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;
3) принятие решения о предоставлении земельного участка.
В статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Орган местного самоуправления по такому заявлению обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
Таким образом, выбор участка осуществляется в заявительном порядке путем обращения в уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления и является одним из этапов процедуры, осуществляемой при предоставлении земельного участка для строительства.
Процедура выбора земельного участка предусматривает, в том числе, обязанность органов местного самоуправления городских или сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Следует отметить, что Земельным кодексом Российской Федерации не раскрываются формы и сроки информирования населения органами местного самоуправления, а также формы, сроки и процедуры участия граждан в решении вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, когда это затрагивает их интересы (кроме случаев, связанных с использованием территорий и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей).
Особенность указанной категории дел заключается в необходимости применения широкого спектра нормативных правовых актов, поскольку правовая норма об условиях выбора земельного участка является отсылочной и не содержит императивно установленного перечня оснований для принятия решения, прекращающего процедуру предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. При рассмотрении таких дел требуется изучение обстоятельств, послуживших основаниями к отказу в предоставлении земельного участка, и соотнесение их с требованиями земельного, кадастрового, градостроительного, природоохранного и иного законодательства, регулирующего использование определенной территории.
3. Нарушение порядка предоставления земельного участка для строительства
3.1. Наличие нескольких претендентов на земельный участок и необходимость проведения торгов.
3.1.1. Предоставление земельного участка для строительства в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, должно осуществляться путем проведения торгов.
Дело № А33-6132/2012
Решением суда удовлетворено заявление индивидуального предпринимателя С. о признании незаконным отказа органа местного самоуправления в предоставлении ему земельного участка для строительства.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда на основании пункта 4 части 4 статьи 270 АПК РФ в связи с тем, что оно принято о правах и обязанностях не привлеченных к участию в деле М. и Г.
Из материалов дела следовало, что предпринимателю С. отказано в предоставлении спорного земельного участка по мотиву того, что на испрашиваемой территории отсутствуют свободные земельные участки и предоставление обозначенного участка невозможно. Применив при рассмотрении дела правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 14.09.2010 № 4224/10, суд апелляционной инстанции принял новый судебный акт о признании незаконным оспариваемого отказа в предоставлении С. земельного участка.
Из материалов дела следовало, что предприниматели М., С., Г., обращаясь в администрацию с заявлениями о выделении земельного участка под строительство, претендовали на земельные участки, частично совпадающие друг с другом.
В силу пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации каждый гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства объекта нежилого назначения, имеют право обратиться с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта в соответствующий орган местного самоуправления, который обязан обеспечить такой выбор.
По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.
При этом Земельный кодекс Российской Федерации не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.
Из толкования норм Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, судом апелляционной инстанции сделан вывод о том, что в такой ситуации предоставление земельного участка должно осуществляться путем проведения торгов по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Торги в данном случае являются способом определения лица, которому будет предоставлен участок, из претендентов, обратившихся с заявлением о предоставлении им того же земельного участка после публичного информирования населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта с предварительным согласованием места его размещения.
Дело № А33-19857/2012
Обществом оспорено распоряжение администрации о предварительном согласовании другому юридическому лицу места размещения объекта.
Удовлетворяя заявленное требование, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что предоставление земельного участка для строительства в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, должно осуществляться путем проведения торгов в соответствии со статьей 38 Земельного кодекса Российской Федерации, статями 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, что соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 14.09.2010 № 4224/10.
3.2. Информирование населения о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.
3.2.1. Акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после публичного информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Невыполнение обязанности по публичному информированию населения является нарушением порядка предоставления земельных участков для строительства объектов недвижимости с предварительным согласованием места размещения объекта.
Дело № А33-6132/2012
Проверяя законность оспариваемого отказа органа местного самоуправления предоставить С. земельный участок, суд апелляционной инстанции установил факт невыполнения администрацией обязанности по публичному информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении спорного земельного участка для строительства.
В соответствии с пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Действия органа местного самоуправления городских или сельских поселений по информированию населения является его обязанностью именно на этапе выбора земельного участка, поскольку в силу правила пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации каждый гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства объекта нежилого назначения, имеют право обратиться с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта в соответствующий орган местного самоуправления, который обязан обеспечить такой выбор и в случае наличия нескольких заявлений право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, на этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.
Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования населения о предоставлении данного земельного участка. Данная правовая позиция сформулирована в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 № 4224/10.
Апелляционный суд установил, что акты выбора и обследования земельного участка, на который претендовал заявитель, оформлялись М, а затем Г., без предварительного публичного информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, что является нарушением процедуры предоставления земельного участка.
Дело № А33-16343/2012
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления администрации, которым отменено ранее принятое постановление об утверждении заявителю акта выбора земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Решением суда, оставленным без изменения апелляционным судом, в удовлетворении заявления отказано, исходя из вывода о несоблюдении ответчиком порядка предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.
Суд апелляционной инстанции указал, в том числе, на нарушение администрацией порядка публичного информирования населения о предоставлении данного земельного участка для строительства ввиду того, что соответствующая информация была опубликована после утверждения заявителю акта выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, доказательства предварительного информирования о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка суду не представлены.
Апелляционным судом отклонен как не имеющий правового значения довод ответчика об отсутствии иных заинтересованных в предоставлении земельного участка лиц и основанное на этом утверждение о соблюдении последним порядка информирования населения о предоставлении земельного участка.
Отменяя решения суда по делам №№ А33-12837/2012, А33-11892/2012, А33-13174/2012, А33-12841/2012 и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции также исходил из несоблюдения ответчиком порядка предоставления земельных участков под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта, предусмотренного статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку отсутствовали доказательства предварительного информирования населения о намерении выделить спорный земельный участок для строительства.
Постановлениями Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа указанные постановления апелляционного суда оставлены без изменения.
Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04.09.2013 № ВАС-11520/13 отказано в передаче дела № А33-12841/2012 в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора судебных актов судов апелляционной и кассационной инстанций.
Вместе с тем, рассматривая дело №А33-9162/2012, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что публичное информирование населения о предоставлении земельного участка для строительства после утверждения заявителю акта выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта при отсутствии иных заинтересованных в предоставлении земельного участка лиц не является основанием отмены решений о предварительном согласовании места размещения объекта.
Предприниматель оспорил постановление органа местного самоуправления, которым были отменены ранее принятые решения о предварительном согласовании ему места размещения объектов капитального строительства. Решением суда, оставленным без изменения апелляционным судом, заявленное требование удовлетворено.
Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что публичное информирование населения о предоставлении земельных участков для строительства после утверждения акта выбора земельного участка заявителю и предварительного согласования места размещения объекта в рассматриваемом случае не повлекло нарушение прав и законных интересов иных лиц, которые не заявили о своих притязаниях на испрашиваемые предпринимателем земельные участки.
3.3. Проведение публичных слушаний
3.3.1. Решение органа местного самоуправления об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка должно быть мотивировано с учетом заключения о результатах публичных слушаний и рекомендаций комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, такое решение является незаконным при отсутствии в нем указания на основания отказа в предоставлении разрешения.
Дело № А33-5055/2012
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с целью размещения объектов по техническому обслуживанию автомобилей.
Как установлено судом, в соответствии с частью 2 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации вопрос о предоставлении заявителю разрешения на условно разрешенный вид использования обсужден на публичных слушаниях, по итогам которых оформлены заключение о результатах публичных слушаний и рекомендации комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки об отказе в предоставлении такого разрешения. В оспариваемом постановлении администрация, приведя ссылку на названные заключение и рекомендации, не указала основания (причины) отказа в предоставлении заявителю разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.
Из утвержденных органом местного самоуправления правил землепользования и застройки следовало, что условно разрешенным видом использования в зоне автомобильного транспорта, в которой находился испрашиваемый обществом земельный участок, являлось размещение объектов по техническому обслуживанию автомобилей при условии соответствия требованиям законодательства о безопасности движения.
Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемого постановления требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации вследствие отсутствия мотивированного отказа с указанием причин невозможности выдачи обществу разрешения на условно разрешенный вид использования испрашиваемого земельного участка.
Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал, что решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или отказе в предоставлении такого разрешения должно быть мотивировано с учетом заключения публичных слушаний и рекомендаций комиссии в соответствии с частями 8, 9 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Указанные заключение и рекомендации не являются обязательными для органа местного самоуправления.
Решение органа местного самоуправления по вопросу отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка должно содержать указание на основания отказа, поскольку ответственность за правильность принимаемого решения возлагается на орган местного самоуправления.
На основании правовой оценки представленных сторонами доказательств судом установлено, что за время публичных слушаний, включая открытое обсуждение, в комиссию не поступило ни одного отрицательного мнения по вопросу предоставления испрашиваемого обществом разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка; постановление администрации не содержит мотивов и оснований отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.
Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа судебные акты первой и апелляционной инстанций по делу №А33-5055/2012 оставлены без изменения.
Аналогичные выводы содержатся в постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда по делу №А33-14020/2012, оставленном без изменения судом кассационной инстанции.
3.4. Наличие на земельном участке объектов, не принадлежащих заявителю
3.4.1. По правилам статей 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок предоставляется для строительства свободным от строений и прав третьих лиц.
Дело № А33-3032/2012
Решением суда отказано в удовлетворении заявления общества о признании незаконным решения об отказе в предоставлении земельного участка.
Оставляя без изменения решение суда, апелляционный суд исходил из отсутствия оснований для предоставления земельного участка заявителю до решения спора о праве собственности на строения, расположенные на данном земельном участке.
Основанием отказа в предоставлении обществу земельного участка для строительства явилось наличие на испрашиваемом земельном участке имущества, собственник которого не известен.
Суд апелляционной инстанции установил, что после публичного информирования населения о предоставлении земельного участка для строительства, состоявшегося позднее утверждения акта выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта заявителю, третьим лицом заявлено о нахождении на спорном земельном участке принадлежащих ему строений и проведении торгов на право аренды спорного участка.
По смыслу статьей 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок для строительства предоставляется свободным от объектов и прав третьих лиц.
Из представленных органу местного самоуправления и суду документов не представилось возможным установить собственника расположенных на спорном земельном участке строений, в связи с чем апелляционный суд признал правомерным отказ в предоставлении заявителю земельного участка до разрешения спора о праве собственности на строения, расположенные на испрашиваемом им земельном участке.
Дело № А33-13393/2011
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа органа местного самоуправления в предварительном согласовании места размещения объекта на испрашиваемом земельном участке.
Решением суда, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, в удовлетворении заявления отказано. Суды исходили из того, что оспариваемый отказ не противоречит статьям 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации, не нарушает прав и законных интересов заявителя.
Из толкования статей 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» следует, что для целей строительства путем предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта предоставляются земельные участки, свободные от застройки и прав третьих лиц.
На испрашиваемом земельном участке располагалось нежилое здание, являющееся самовольной постройкой. Указанное здание возведено самим обществом для размещения производственной базы. Правоустанавливающие документы на упомянутый объект недвижимости обществом не представлены.
То обстоятельство, что соответствующие права на нежилое здание не зарегистрированы в установленном порядке, не исключает последующей регистрации такого права, в том числе в соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.
При таких обстоятельствах с учетом положений статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции указал на отсутствие у ответчика правовых оснований для предварительного согласования места размещения спорного объекта недвижимости, поскольку такое согласование и последующее предоставление земельного участка для строительства может нарушить права других лиц, обладающими вещными правами на находящееся на спорном земельном участке нежилое здание.
Общество не доказало факт нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности отказом органа местного самоуправления в выборе и согласовании спорного земельного участка.
Оспариваемый отказ в предварительном согласовании места размещения объекта судами первой и апелляционной инстанций признан законным, с чем согласился суд кассационной инстанции.
Дело № А33-18327/2012
Предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения департамента градостроительства об отказе в размещении объекта на земельном участке. В качестве основания отказа департаментом указывалось на нахождение на испрашиваемом земельном участке сетей инженерного обеспечения, не принадлежащих заявителю.
Суд апелляционной инстанции установил, что на момент обращения предпринимателя в департамент с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта у заявителя имелось согласование собственника сетей на отвод участка с условием о получении технических условий на вынос сетей связи. Данное согласование был приложено к соответствующему заявлению, в связи с чем отказ ответчика в размещении объекта по указанному в нем основанию признан незаконным.
Дело № А33-13320/2012
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения департамента градостроительства об отказе в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения торгового комплекса. Заявителю отказано в предоставлении земельного участка по мотиву расположения на нем объектов недвижимости – инженерных коммуникаций, принадлежащих иным лицам.
Решением суда, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, заявление удовлетворено.
Суд апелляционной инстанции установил, что заявитель согласовал вынос сетей канализации с их собственником. Ответчиком не представлены доказательств нарушения предполагаемым размещением объекта прав и законных интересов указанного лица. При рассмотрении дела департамент не смог пояснить, кому принадлежат инженерные сети канализации, отраженные в топографическом плане, и указать место расположения на топографическом плане сетей электроснабжения.
На этом основании апелляционный суд пришел к выводу о недоказанности наличия указанного в письме департамента основания отказа в предоставлении испрашиваемого земельного участка.
3.4.2. Отказ в предоставлении земельного участка по мотиву нарушения предполагаемым размещением объекта капитального строительства прав и законных интересов собственников объектов недвижимости, расположенных на земельном участке, при непредставлении органом местного самоуправления доказательств принадлежности таких объектов конкретным физическим и юридическим лицам является незаконным.
Дело № А33-10826/2012
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения об отказе в размещении объекта недвижимости на испрашиваемом земельном участке. Заявителю отказано в предоставлении земельного участка в связи с тем, что предполагаемым размещением объекта капитального строительства будут нарушены права и законные интересы физических, юридических лиц, являющихся собственниками расположенных на земельном участке объектов недвижимости.
Суд апелляционной инстанции установил, что наличие указанного в письме департамента основания отказа в предоставлении испрашиваемого земельного участка документально не подтверждено. В нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации администрацией и департаментом не представлены доказательства нарушения предполагаемым размещением объекта прав и законных интересов физических и юридических лиц. Ответчиками не устанавливалась принадлежность расположенных на земельном участке объектов недвижимости конкретным физическим и юридическим лицам, поэтому их утверждение о нарушении прав и законных интересов собственников расположенных на земельном участке строений бездоказательно.
На этом основании вывод суда первой инстанции о том, что департамент не доказал законность оспариваемого решения, признан апелляционным судом правильным.
Суд кассационной инстанции поддержал позицию суда апелляционной инстанции по указанному делу.
3.5. Иные нарушения порядка предоставления земельного участка для строительства.
3.5.1. В предварительном согласовании места размещения объекта не может быть отказано по мотиву принятия решения о предоставлении земельного участка путем проведения торгов, если на момент обращения с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства объекта испрашиваемый земельный участок не сформирован.
Дело № А33-8796/2012
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к департаменту градостроительства о признании недействительным решения об отказе в согласовании вопроса о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил, в том числе, из непредставления ответчиком суду решения о предоставлении земельного участка путем проведения торгов, принятием которого обоснован оспариваемый отказ в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Вывод апелляционного суда о незаконности решения департамента мотивирован также тем, что в соответствии с положениями статей 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации в предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта по причине того, что предоставление земельного участка будет осуществляться путем проведения торгов, может быть отказано только в том случае, если испрашиваемый земельный участок сформирован, то есть если на момент обращения с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства объекта выполнены условия по формированию земельного участка, установленные подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.
Формирование земельного участка в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации включает в себя выполнение кадастровых работ в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», осуществление государственного кадастрового учета земельного участка, определение разрешенного использования земельного участка, определение технических условий объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за такое подключение, принятие решения о проведении торгов или предоставлении земельных участков без проведения торгов, публикация сообщения о проведении торгов или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов.
Суд апелляционной инстанции установил, что земельный участок не был сформирован и поставлен на государственный кадастровый учет до обращения общества в департамент с заявлением о выборе земельного участка, решение о проведении торгов в отношении спорного земельного участка не принималось. Ответчиком не представлены доказательства выполнения кадастровых работ в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», наличия предусмотренных пунктом 11 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации обстоятельств, исключающих предварительное согласование места размещения объекта, доказательства наличия оснований отказа в размещении объекта, предусмотренных Административным регламентом предоставления соответствующей муниципальной услуги.
Довод департамента о том, что предоставление заявителю земельного участка, в отношении которого принято решение о проведении торгов, нарушит права и законные интересы органа местного самоуправления, отклонен апелляционным судом, поскольку Административным регламентом такое основание отказа не предусмотрено; до формирования земельного участка права и интересы физических или юридических лиц при предоставлении земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта нарушаться не могут; решение о проведении торгов в отношении спорного земельного участка суду не представлено.
Дело № А33-15823/2011
Установив, что на момент обращения общества с заявлениями о предоставлении земельного участка для строительства испрашиваемый обществом земельный участок не был сформирован и решение о проведении торгов в отношении спорного земельного участка не принималось, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о незаконности решения департамента об отказе обществу в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, в связи с чем отменено решение суда.
Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа постановление апелляционного суда оставлено без изменения.
3.5.2. Сформированный, но не закрепленный за гражданином или юридическим лицом земельный участок, не может быть предоставлен для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.
Дело № А33-10826/2012
Мотивируя вывод о том, что оспариваемое решение об отказе в размещении объекта недвижимости на испрашиваемом земельном участке не нарушает права и законные интересы заявителя, суд апелляционной инстанции указал следующее.
Судом первой инстанции не исследован вопрос о порядке предоставления спорного земельного участка в соответствии с пунктом 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, вывод о нарушении оспариваемым отказом прав и законных интересов заявителя сделан без учета того обстоятельства, что испрашиваемый обществом земельный участок является сформированным и в силу пункта 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации не может быть предоставлен с предварительным согласованием места размещения объекта.
В соответствии с пунктом 6 статьи 30 Земельного кодекса в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 настоящей статьи, если иной порядок не установлен настоящим Кодексом.
По смыслу положений Земельного кодекса и Федерального закона от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» земельный участок считается сформированным, если в отношении него проведен государственный кадастровый учет.
Порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта установлен пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации и состоит в проведении работ по формированию земельного участка (подпункт 1); проведении торгов по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды или предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии земельных участков, если имеется только одна заявка (подпункт 3); подписании протокола о результатах торгов или подписании договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (подпункт 4).
Из материалов дела следовало, что спорный земельный участок был поставлен на кадастровый учет с присвоением ему кадастрового номера, право собственности на него зарегистрировано за муниципальным образованием. С момента постановки на кадастровый учет площадь земельного участка и его кадастровый номер не изменялись, земельный участок с кадастрового учета не снимался.
Учитывая, что спорный земельный участок сформирован и поставлен на государственный кадастровый учет, не закреплен за гражданином или юридическим лицом, такой участок в соответствии с пунктом 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации не может быть предоставлен обществу с предварительным согласованием места размещения объекта. Следовательно, оспариваемое решение об отказе в размещении объекта недвижимости на спорном земельном участке не нарушает права и законные интересы заявителя, поэтому заявленное обществом требование о признании незаконным отказа в размещении объекта недвижимости не подлежит удовлетворению.
Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа постановление апелляционного суда оставлено без изменения.
Дело № А33-11346/2011
Производственный кооператив обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным отказа департамента градостроительства в предварительном согласовании места размещения объекта на испрашиваемом земельном участке. Решением суда, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, в удовлетворении заявления отказано.
Суд апелляционной инстанции руководствовался пунктом 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации и исходил из того, что на момент обращения кооператива с заявлением о выборе земельного участка и согласовании места размещения объекта, вынесения оспариваемого отказа срок действия договоров аренды земельного участка истек, трехлетний срок действия распоряжения администрации о предварительном согласовании кооперативу места размещения объекта на спорном земельном участке и утверждении акта о выборе участка также истек; процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта завершена; ответчиком на основании пунктов 1.2, 2, 4, 6 статьи 30, статьи 38 Земельного кодекса Российской Федерации принято решение о предоставлении спорного земельного участка без предварительного согласования путем проведения аукциона.
Суд апелляционной инстанции указал на наличие у заявителя возможности претендовать на спорный земельный участок путем участия в аукционе, непредставление заявителем доказательств нарушения прав и законных интересов заявителя оспариваемым отказом. На основании изложенного оспариваемый отказ в предоставлении земельного участка признан законным.
Дело № А33-12837/2012
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации по непринятию решения о предоставлении обществу в аренду земельного участка с кадастровым номером 24:11:0290109:341.
Решением суда указанное бездействие признано незаконным. Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда и отказывая в удовлетворении заявленного требования, исходил из несоблюдения порядка предоставления земельных участков под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта, предусмотренного статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации, и указал следующее.
Из толкования статей 11.2, 11.3, 11.4, 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земельный участок под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта предоставляется путем его формирования вновь из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а не путем образования земельного участка вследствие раздела ранее сформированного и поставленного на государственный кадастровый учет земельного участка.
Суд апелляционной инстанции установил, что испрашиваемый обществом земельный участок с кадастровым номером 24:11:0290109:341 поставлен на государственный кадастровый учет 14.11.2011, образован из земельного участка с кадастровым номером 24:11:0290109:18. При этом до момента снятия с кадастрового учета земельного участка с кадастровым номером 24:11:0290109:18 (30.12.2011) администрация на основании заявления общества начала процедуру выбора земельного участка для строительства объекта.
На момент составления акта выбора от 23.11.2010 и схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории администрацией не учтено, что земельный участок с кадастровым номером 24:11:0290109:18, в состав которого входил испрашиваемый обществом земельный участок, не расформирован. Непринятие мер к получению исчерпывающей информации о территории, в пределах которой располагается испрашиваемый земельный участок, привело к нарушению порядка выбора и предоставления испрашиваемого обществом земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренного статьями 30, 31, 32, 11.2, 11.3, 11.4 Земельного кодекса Российской Федерации.
Поскольку процедура выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, предусмотренная статьями 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации не соблюдена, у администрации при установленных по делу обстоятельствах отсутствовала обязанность по предоставлению земельного участка в аренду.
Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа постановление апелляционного суда оставлено без изменения.
Аналогичные выводы о несоблюдении ответчиком процедуры выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, предусмотренной статьями 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации, содержатся в постановлениях Третьего арбитражного апелляционного суда по делам №№А33-11892/2012, А33-13174/2012, А33-12841/2012, А33-16343/2012.
Постановлениями Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа постановления апелляционного суда по делам №№ А33-11892/2012, №А33-13174/2012, №А33-12841/2012 оставлены без изменения.
Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04.09.2013 № ВАС-11520/13 отказано в передаче дела № А33-12841/2012 в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора судебных актов судов апелляционной и кассационной инстанций.
3.5.3. Основанием отказа в предоставлении земельного участка для строительства является нарушение предполагаемым размещением объекта капитального строительства прав и законных интересов физических, юридических лиц.
Дело № А33-11206/2012
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к департаменту градостроительства о признании незаконным отказа в предварительном согласовании места размещения объекта на арендуемом заявителем земельном участке.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что решение департамента об отказе предварительно согласовать на земельном участке место размещения объекта не противоречит требованиям статьи 40 и пункта 1 статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации.
Нормами действующего законодательства не предусмотрена необходимость предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта лицу, пользующемуся земельным участком на основании договора аренды. Законодательство не связывает выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта, с наличием права аренды.
В соответствии с пунктом 1 статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, установленные статьей 40 настоящего кодекса, за исключением прав, установленных подпунктом 2 пункта 2 указанной статьи.
Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Утвержденным органом местного самоуправления Административным регламентом предоставления муниципальной услуги по предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в качестве основания отказа в предоставлении муниципальной услуги предусматривалось, наряду с другими основаниями, нарушение предполагаемым размещением объекта капитального строительства прав и законных интересов физических, юридических лиц.
Как установлено судами, испрашиваемый обществом земельный участок, арендуемый заявителем для эксплуатации фактически существующей временной автостоянки, пересекается с границами земельного участка, предоставленного в аренду другому лицу для строительства лечебно-оздоровительного центра на основании соответствующего распоряжения органа местного самоуправления.
Из материалов дела также следовало, что разрешенное использование земельного участка, арендуемого обществом - для эксплуатации автостоянки. Таким образом, земельный участок был предоставлен в аренду заявителю только в связи с нахождением на нем временного сооружения, и для его эксплуатации. Именно данное обстоятельство послужило основанием для отказа обществу в удовлетворении его заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии преимущества заявителя перед третьим лицом на получение земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта, поскольку земельный участок был предоставлен обществу в аренду только в связи с нахождением на нем временного сооружения и для его эксплуатации.
На основании изложенного, отказ департамента об отказе заявителю предварительно согласовать на земельном участке место размещения объекта признан не противоречащим требованиям статьи 40 и пункта 1 статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации.
Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа судебные акты первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения.
4. Отказ в продлении срока предоставления земельного участка
4.1. У юридического лица, не подтвердившего факт перехода к нему в порядке правопреемства права аренды в отношении земельного участка, предоставленного реорганизованному юридическому лицу, не возникает право на заключение договора аренды указанного земельного участка на новый срок.
Дело № А33-20156/2011
Потребительский кооператив оспорил решение администрации об отказе в продлении срока аренды земельного участка.
Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что заявитель не доказал, что является правопреемником юридического лица, которому был предоставлен земельный участок на праве аренды, поскольку заявителем не представлено решение общего собрания членов кооператива о реорганизации либо переименовании кооператива, в Едином государственном реестре юридических лиц и уставе кооператива способом образования кооператива указано его создание, а не реорганизация, сведения о соответствующем правопреемстве в реестре отсутствуют. При отсутствии доказательств того, что кооператив является правопреемником арендатора земельного участка, администрация правомерно отказала кооперативу в продлении срока аренды земельного участка.
4.2. В продлении срока предоставления земельного участка для строительства не может быть отказано по мотиву неиспользования земельного участка в целях строительства в течение трех лет, если в указанный период времени арендатором осуществлялись мероприятия по освоению участка.
Дело № А33-20275/2012
Обществом оспорен отказ департамента градостроительства в продлении срока действия распоряжения о предоставлении земельного участка в аренду, мотивированный со ссылкой на статью 46 Земельного кодекса Российской Федерации неиспользованием земельного участка в целях строительства в течение трех лет.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что с заявлением о продлении срока предоставления земельного участка заявитель обратился к неуполномоченному органу, направленное в адрес общества письмо носит информационный характер и не нарушает права и законные интересы заявителя.
Суд апелляционной инстанции признал данные выводы суда ошибочными и отменил решение суда на основании подпункта 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неправильным применением норм материального права.
Апелляционным судом установлено, что с соответствующим заявлением общество обратилось к департаменту градостроительства, в компетенцию которого входит предоставление муниципальной услуги по продлению срока предоставления земельного участка для строительства, поэтому заявление рассмотрено и письмо об отказе в продлении срока предоставления земельного участка подготовлено уполномоченным органом местного самоуправления. Оспариваемый отказ нарушает права и законные интересы заявителя на использование земельного участка для строительства.
Проверяя доводы ответчика о неиспользовании земельного участка в целях строительства в течение трех лет, основанные на неполучении заявителем в указанный период времени разрешения на строительство и отсутствии строений на земельном участке, апелляционный суд указал, что департаментом не учтены особенности правового режима земель в период строительства, предусмотренные подпунктом 4 пункта 2 статьи 46 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае неиспользования земельного участка для строительства в течение трех лет, за исключением времени, необходимого для освоения земельного участка, а также времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. Земельным законодательством не предусмотрена обязанность лица, претендующего на продление срока предоставления земельного участка для строительства, представлять уполномоченному органу разрешение на строительство, также не предусмотрено основание отказа в продлении срока по причине непредставления указанного разрешения.
В подтверждение освоения земельного участка в течение срока аренды общество представило суду доказательства ведения работ по разработке проектной документации и подготовке документов для получения разрешения на строительство, несения расходов на проектные и изыскательские расходы.
Из положений статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что не допускается необоснованный отказ в продлении договора аренды в случае, если строительство не завершено в течение первоначального срока аренды земельного участка, что соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 23.12.2008 № 8985/08.
Приняв во внимание представленные обществом доказательства, и установив, что департамент отказал в продлении срока предоставления земельного участка для строительства без выяснения обстоятельств использования обществом земельного участка, суд апелляционной инстанции признал недействительным оспариваемый отказ в продлении срока аренды.
Суд кассационной инстанции поддержал позицию суда апелляционной инстанции по указанному делу.
Дело № А33-18352/2012
Решением суда, оставленным без изменения апелляционным судом, признан незаконным отказ департамента градостроительства в продлении срока предоставления земельного участка для строительства. Основанием отказа послужил вывод департамента о неиспользовании земельного участка ввиду неполучения заявителем разрешения на строительство и отсутствия строений на земельном участке.
Из представленных в материалы дела документов суд апелляционной инстанции установил, что заявителем совершены необходимые действия по разработке проектной документации и прокладке инженерных коммуникаций, выполнены иные подготовительные работы, направленные на освоение земельного участка в соответствии с целью его предоставления в аренду. Кроме того, заявитель неоднократно обращался в департамент градостроительства с заявлениями о выдаче разрешения на строительство объекта на земельном участке, в выдаче которого департаментом было отказано. До вступления в законную силу решения суда, которым на департамент возложена обязанность выдать заявителю разрешение на строительство, у общества отсутствовала правовая возможность вести какие-либо строительные работы на земельном участке.
С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции указал на необходимость исключения из срока аренды земельного участка в порядке части 2 статьи 46 Земельного кодекса Российской Федерации времени, необходимого для его освоения, а также времени, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению ввиду наличия обстоятельств, исключающих такое использование.
На этом основании апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для отказа заявителю в продлении срока предоставления земельного участка для строительства.
Дело № А33-16968/2012
Установив факт совершения заявителем действий, направленных на освоение земельного участка, предоставленного ему для строительства административного здания, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии у департамента правовых оснований для отказа в продлении срока предоставления земельного участка в аренду.
Суд кассационной инстанции, оставляя без изменения судебные акты первой и апелляционной инстанций, указал, что правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды. При наличии в деле доказательств выполнения обществом инженерно-геологических работ, разработки проектной документации на строительство здания, обращения в департамент с заявлениями о получении разрешения на строительство объекта, выводы судов о незаконности оспариваемого отказа в продлении распоряжения, на основании которого был предоставлен земельный участок, являются правильными.
Суд кассационной инстанции поддержал позицию суда апелляционной инстанции по указанному делу.
5. Восстановление прав и законных интересов заявителя, нарушенных незаконным отказом в предоставлении земельного участка для строительства
Дело №А33-13434/2012
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в непринятии решения о предоставлении земельного участка в аренду, об обязании предоставить в аренду сроком на шесть лет указанный земельный участок, предназначенный для строительства базы отдыха.
Решением суда заявленное требование удовлетворено. В порядке восстановления нарушенных прав и законных интересов общества суд возложил на администрацию обязанность рассмотреть заявление общества и принять в установленном Земельным кодексом Российской Федерации порядке решение о заключении договора аренды и предоставлении обществу в аренду спорного земельного участка. Суд апелляционной инстанции отменил решение суда в части указания на устранение допущенного нарушения, принял в данной части новый судебный акт, обязав администрацию принять решение по заявлению общества о заключении договора аренды земельного участка, исходя из следующего.
Из толкования норм Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, следует, что размер земельного участка, определенный администрацией в порядке предварительного согласования места размещения земельного участка, должен быть сопоставим с размером земельного участка, сформированного в установленном порядке.
В силу пункта 3 статьи 33 Земельного кодекса Российской Федерации для целей, не указанных в пунктах 1 и 2.1 данной статьи, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Суд апелляционной инстанции установил, что площадь сформированного земельного участка значительно больше размера земельного участка, определенного в порядке предварительного согласования места размещения, в связи с чем установленный порядок получения спорного земельного участка для строительства в указанной части не соблюден.
При таких обстоятельствах апелляционный суд пришел к выводу о том, что заявленная обществом восстановительная мера не подлежит применению, в порядке устранения допущенных нарушений прав общества администрации следует рассмотреть заявление общества о заключении договора аренды земельного участка и вынести соответствующее решение.
Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа постановление Третьего арбитражного апелляционного суда оставлено без изменения.
Председатель коллегии
по рассмотрению споров,
возникающих из административных
правонарушений Г.Н. Борисов
Ведущий специалист 3 разряда
отдела ПС и ОСП О.Д. Апрокиднева
